Finanziamento atenei: in arrivo un decreto ministeriale. Ennesimo attacco all’università?

by / Commenti disabilitati su Finanziamento atenei: in arrivo un decreto ministeriale. Ennesimo attacco all’università? / 1898 View / 25 agosto 2014

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Negli ultimi giorni di luglio la Ministra Giannini, attraverso una lettera alla CRUI, ha reso note le linee di intervento che dovrebbero orientare le politiche del ministero sul sistema universitario. I temi al centro di questa lettera sono due: il finanziamento degli Atenei, per cui si prevede una modifica dei criteri di assegnazione del FFO che coinvolge sia la quota base sia la quota premiale; il reclutamento nelle Università, con una revisione del sistema di riparto dei punti organico.

 

Per quanto riguarda la definizione della quota base del FFO, la Ministra Giannini sembra intenzionata ad impiegare, quale parametro per definire l’assegnazione del fondo, il costo standard unitario per studente regolare già dalla c.d. Legge Gelmini per sostituire il precedente metodo di assegnazione basata sullo stanziamento storico. Le indicazioni per il calcolo di questo costo standard sono molto vaghe e fanno riferimento essenzialmente a quanto previsto dalla Legge Gelmini: bisognerà dunque capire in dettaglio come sarà determinato, quale sarà la sua applicazione e come saranno tenute in considerazione le peculiarità didattiche, economiche e territoriali dei differenti Atenei.

Tralasciando i criteri per il calcolo del costo standard, questa nuova forma di finanziamento presenta in ogni caso un grave problema di fondo: verranno considerati solo gli studenti in corso, mentre i fuoricorso e gli inattivi non verranno più conteggiati al fine del riparto del FFO. Questa modello porta ad una discriminazione degli studenti “lenti”, che verranno visti dagli atenei solo come un costo da sostenere, con il probabile effetto di un aumento della tassazione per questa categoria, permesso dalla Spending Review del 2012, oltre che ad una distorsione degli strumenti didattici al fine di disincentivare gli studenti fuoricorso a proseguire nel loro percorso accademico.

Inoltre questo cambio di modello nella distribuzione dei finanziamenti rischia di creare grandi sperequazioni in base al numero degli studenti, pericolo di cui anche la titolare del MIUR è consapevole: non a caso nella lettera si prevede un’introduzione graduale del costo standard (20% al primo anno, 40% al secondo anno fino ad arrivare al 100% nel 2018). L’impatto potrebbe comunque essere molto pesante: per esempio, non essendoci più alcun criterio storico, alcuni Atenei potrebbero non avere risorse sufficienti ed essere ulteriormente penalizzati.

Un altro aspetto critico è la mancanza, nelle linee guida della c.d. “legge Gelmini”, di fattori inerenti alla ricerca: questa mancanza porterebbe falsare le reali spese relative alla formazione degli studenti che gli atenei devono sostenere, mettendo così a rischio tutto il comparto della ricerca accademica.

Infine questo metodo, essendo legato a doppio filo al numero di studenti, finanzia le università soltanto in base al loro passato: se infatti un Ateneo negli ultimi anni ha subito un calo di studenti od ha introdotto numeri chiusi si ritrova fortemente penalizzato e nell’impossibilità di prevedere per il futuro una nuova crescita degli studenti, venendo così costretto, per mancanza di adeguati finanziamenti, a conservare lo status quo.

Il cambiamento di modello di ripartizione del FFO dovrebbe inoltre portare a un ripensamento degli altri fondi ministeriali diretti al sistema universitario: il fondo di finanziamento universitario guarda solo alla gestione ordinaria degli Atenei e non consente una programmazione degli investimenti (es. edilizi, di miglioramento dei servizi, etc.) ed un loro cofinanziamento: questo significa che le università possono investire solo indebitandosi.

Riguardo questa criticità, la già prevista programmazione triennale è una possibile soluzione, anche se attualmente è affetta da vari problemi: il suo peso limitatissimo in relazione al totale dei finanziamenti statali e la pericolosa tendenza del MIUR ad orientare tramite questo strumento determinate politiche (in questo caso politiche di contrazione dell’offerta formativa) con ulteriori ingerenze nell’autonomia degli Atenei.

Sarebbe importante ripensare la programmazione triennale per rendere possibili interventi espansivi nei settori strategici delle Università, non strettamente collegati all’erogazione di didattica.

 

La quota premiale, introdotta nel 2009, doveva in origine rispondere all’obiettivo di assegnare risorse aggiuntive agli atenei più virtuosi – una sorta di premio in termini economici per le Università che si distinguevano per una ricerca e una didatticà di qualità – ferma restando la distribuzione della quota base comunque garantita a tutti. A seguito delle politiche di definanziamento attuate ai danni del sistema universitario, nei fatti la quota premiale si è trasformata in una quota punitiva: gli Atenei si trovano dunque a competere per meritare le risorse necessarie per il loro sostentamento. Inoltre i tagli che hanno portato ad una progressiva riduzione del FFO rendono questa competizione ancora più insensata: gli Atenei più meritevoli possono al più mantenere le stesse risorse degli anni precedenti, a scapito di altre Università per le quali la quota avrà la sola funzione di calcolare quante risorse sottrarre. Viene dunque completamente distorta la ratio con la quale questa quota era stata inserita nel FFO: stanziare fondi extra da distribuire con criteri premiali.

L’anno scorso l’ammontare della quota premiale era il 13% del totale dei finanziamenti. Il c.d. “decreto del fare” prevedeva di portarla al 16% per il 2014 con un successivo aumento del 2% per gli anni futuri. Nella lettera della ministra Giannini viene invece prevista una quota premiale al 18% ed un successivo aumento che la porti al 30% nel 2017. Inoltre si introduce una modifica nel peso dei diversi indicatori della quota: fino all’anno scorso la didattica contribuiva per il 33%, la ricerca il 66%; dal prossimo anno la didattica peserà il 20%, la ricerca – insieme alle politiche di reclutamento del personale – il restante 80%.

Un aumento così forte della quota premiale comporterà gravi impatti sugli Atenei.

In prima istanza, va osservato che la competizione innescata dalla quota premiale determina una forma di ingerenza del MIUR sull’autonomia e sulle politiche dei singoli Atenei, che per raccogliere quante più risorse possibile tenderanno a conformarsi acriticamente agli indirizzi del MIUR e dell’ANVUR con l’obiettivo migliorare i propri risultati sugli indicatori della ricerca e sulla didattica. Inoltre, un incremento così spinto della quota premiale nella distribuzione del FFO porterà ad una spirale negativa in cui gli Atenei più penalizzati in questi anni non avranno più alcun incentivo per migliorarsi e diverranno irrecuperabili: l’entità delle risorse perse con la quota premiale non permetterà a questi Atenei di correggere efficacemente le proprie politiche e mettersi nuovamente nelle condizioni di migliorarsi tramite investimenti e politiche di espansione.

Molte criticità sono presenti, oltre che sul principio della quota premiale, anche sugli indicatori in base ai quali viene calcolata.

Per quanto riguarda la didattica – anche se viene prospettata una diminuzione del peso di questa voce – la valutazione continua a basarsi su criteri parziali che prestano attenzione alla sola velocità del percorso formativo piuttosto che alla qualità reale dello stesso: infatti pesano in senso negativo il numero di studenti fuoricorso ed in generale degli studenti lenti presenti nell’Ateneo. Questa impostazione pone gli Atenei di fronte a due alternative strumentali: trasformarsi in laureifici abbassando la selettività degli esami, al fine di diminuire il tempo di conseguimento dei titoli, oppure penalizzare gli studenti fuoricorso, in primis aumentando le tasse, con il duplice scopo di aumentare le entrate e fare desistere questi ultimi dal proseguimento del proprio percorso accademico.

Per quanto riguarda invece i criteri sulla ricerca, la Valutazione Qualità della Ricerca (VQR) è da molto tempo al centro della critica dei riceratori e degli Atenei, così come l’Abilitazione Scientifica Nazionale (ASN) che andrà a pesare all’interno dell’indicatore sulle politiche di reclutamento è stata “demolita” a tal punto che la Ministra sta pensando di riformare tale strumento.

 

L’altro tema affrontato nella lettera della ministra Giannini è quello dei punti organico: uno strumento introdotto per definire entro quali limiti le Università possono assumere a seguito del blocco del turnover. L’assegnazione di questi punti avviene attraverso una classifica nazionale costruita sulla base di indicatori economico-finanziari, che tende a premiare in particolar modo gli Atenei che prelevano più soldi dagli studenti o che possono contare maggiori entrate da privati. Visto il blocco del turnover imposto a livello nazionale e fissato al 50%, le poche risorse disponibili sono ad oggi distribuite in maniera del tutto sperequativa, permettendo ad alcuni Atenei, ritenuti virtuosi, di poter reclutare anche oltre il tetto del 50% a scapito di altre Università, ad esempio molti Atenei del Sud – che non godono di ingenti finanziamenti esterni né hanno tasse particolarmente elevate – che rischiano la chiusura di corsi di studio, deperimento della qualità della didattica e della ricerca.

Nella lettera si preannunciano delle modifiche rispetto al 2013, in particolare:

a) tutti gli atenei avranno punti organico per almeno il 30% delle cessazioni;

b) gli atenei più virtuosi (ovvero quelli con una minore incidenza delle spese per il personale ed un migliore ISEF, l’indicatore di sostenibilità economico-finanziaria che tiene conto anche delle tasse studentesche) potranno ottenere ulteriori punti organico fino ad un aumento massimo del 25%;

c) se dopo aver assegnato tutti i punti organico si dovesse sforare il limite nazionale del 50% si ridurranno i punti organici assegnati nel punto b).

L’unico aspetto positivo è la diminuzione della sperequazione rispetto al decreto del 2013: non può più accadere, come nell’anno scorso, che un Ateneo prenda un +200% (il massimo per quest’anno è il 55%) e ad altri spetti soltanto un -7% (il minimo garantito è il 30%).

Le criticità che emergono sono comunque molteplici: la prima fra tutte è che siamo sempre molto lontani da un vero e proprio sblocco del turnover (100%). Il blocco delle assunzioni, unito al picco dei pensionamenti che sta travolgendo le Università italiane, avrà un forte impatto sul sistema della formazione, con il rischio di compromettere seriamente la qualità, se non la sopravvivenza, di molti Atenei italiani. Oltre a mantenere il blocco, un altro aspetto negativo è che nonostante il turnover nazionale sia al 50%, come previsto nel D.l. Istruzione della precedente Ministra Carrozza, di fatto con questa impostazione viene garantito solo il 30% di assunzioni in rapporto con le cessazioni nei singoli Atenei.

Il metodo con cui vengono stilate le classifiche, di fatto spingono gli Atenei verso finanziamenti slegati da quelli statali (FFO), come ad esempio il reperimento di fondi privati o aumento della contribuzione studentesca, al fine di migliorare i parametri contabili (ISEF ed indicatore delle spese del personale): questo è inaccettabile in quanto l’Università pubblica deve essere finanziata dallo Stato, non dalle multinazionale o facendo gravare il sostentamento sel sistema interamente sulle spalle degli studenti. Inoltre il rischio è che si spinga ad una competizione sleale tra Atenei, impostata su criteri finanziari, al fine di migliorare la posizione nella classifica.

 

Da un punto di vista generale, infine, le continue variazioni dei criteri hanno portato nel tempo ad un’impossibilità per le università ad elaborare una programmazione del personale, dovuta principalmente all’incertezza sull’assegnazione dei punti organico ai singoli Atenei, con la conseguente necessità di ridefinire costantemente le previsioni relative alle future assunzioni.

Riteniamo che sia necessario ritornare ad un reale collegamento tra punti organico e risorse a disposizione degli Atenei per il reclutamento, al fine di garantire la possibilità di mantenere un sistema universitario di massa e di qualità.